“对于PPP的定义，目前从国际角度看，确实没有一个重新认识的概念和定义，这也是我们遇到的难点和挑战。”财政部财政科学研究所研究员孙洁近日在2016年中国新型城镇化论坛的年会上指出。在他看来，PPP(政府和社会资本合作)是管理方式，不仅是融资。

　　“大家更多认为PPP是解决城镇化过程当中解决资金不足的模式，如果单纯从融资角度看，还是有些偏差的。”那么，融资跟管理有什么区别?

　　孙洁解释称，融资是仅仅借别人钱办事，管理是借别人能力办事，在这个基础上给PPP下一个管理概念，PPP是政府公共部门和公众合作来完成政府公共职能。

　　孙洁称，遗憾的是，目前很多人只是将目光放在投资成本和投资风险等问题。而如果把PPP看成是管理，那么更多的是提供公共产品的服务质量和效益。在这一观点上，世界银行在2013年有一个总结报告当中，已经明确提出看法：90年代以来，人们把私营部门引入到税务领域，认为私营部门发挥最大优势是融资能力，但是时间表明这是错误观点。私营部门在税务里发挥作用是提高效率和供税的质量。同理，“基于管理模式下，我们应该在PPP模式当中如何提高效率和质量做文章，不是简单资金回报是多少，风险是多少。”他说。

　　基于这样概念之后，我们对PPP模式划分两大类别，一个就是由使用者付费PPP模式，另外一个那就由政府付费。不过，需要指出的是，后者只有当使用者资金不足时，政府给予付费。

　　孙洁强调，很多人在讨论，什么样是好的PPP模式，什么是不好的PPP模式?在他看来，PPP没有好坏之分;有人认为使用者付费是好的模式，不是使用者付费不是好的，实际上这是一个误区。因为通过使用付费项目当中得到更多回报，有一个收益原则，盈利不报。如果使用者不能付费，必然政府付费，基于对于PPP模式区别理解，很多人有疑问，认为不收费能不能采用PPP模式。

　　孙洁举了一个不能由使用者付费而是政府付费的例子。“我们现在不再做BT（建设－移交），转为做PPP模式，首先政府选一个合伙人，设立一个独立项目公司，由项目公司负责融资、建设以及后来的管理，大家都知道传统方式下，在BT模式下就直接给政府了，后续工作由政府管理，我们现在通过PPP建完之后不用移交给政府，后续管理由项目公司做。比如说两年的绿化、道路每年的维护以及路灯项目管理等工作，都由项目公司做，而且政府给每年维护费用。做了这样方式转变以后，项目公司也就是企业，从政府那里每年可以收到一笔收费。费用来源什么?一个是投资收益，一个是管理收益，这就是每年政府对它的支付。”他说。

　　那么，作为社会资本方，要想获得高的收益，要怎么做呢?

　　孙洁认为，在这样的情况下，“企业会把路建成三年一小修、五年一大修、十年一大修吗?不会。相反的，企业会尽量降低维护成本，也会请专业的绿色管理队伍，提高两年绿化成活率。在这种背景下，社会资本方能获取回报。不是取决于政府给企业多少，而决定于他回报质量，决定未来管理的运营能力。”这样一来，不仅政府项目质量得到极大保障，政府财政支出大幅度下降。

　　孙洁认为，通过PPP模式实现了两个转变：一个实现了让专业的人办专业的事;第二个实现了让企业投资花自己的钱办自己的事，不是以往花别人的钱办别人的事。“做PPP是一个管理方式，需要更多机制，激励社会资本方发挥最大作用。”他强调称。