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文章来源：中国财经报网 日期: 2014年05月26日 【字号：大 中 小】
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从地铁、轻轨到城市供水、污水、燃气、供热……天津基础设施建设的“清单”很长。而这一直是拉动天津经济增长、改善民生的重要举措。 “环境优美、设施完备”的城市定位，离不开资金保障，天津市财政局副局长陈庆和认为，基础设施项目公共产品属性强，资金应主要由政府筹集，但是单靠政府的“大包大揽”，势必增加政府投资带来的压力，必须采取社会化、多元化的投融资方式。面对快速增长的民生需求和随之而来的资金压力，天津先行一步撬动投融资运营机制改革，为保障城乡基础设施建设打开了新的空间。 水气垃圾处理首开PPP先河 2005年，天津市首次提出，建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持方面对各类投资主体同等对待，并以政府令的形式印发《天津市市政公用事业特许经营管理办法》。 2007年，天津率先在供水项目建设上实行改革，试行政府、企业、社会多元化投入机制。市自来水集团与法国水务巨头威立雅集团合作成立津滨威立雅水业有限公司。法国威立雅集团出资21.8亿元从市自来水集团获得子公司天津市北水业有限公司49%股权，并获得政府30年的特许经营权。随后，该公司与天津市政府签署了4个合作协议，开启了公私合作的先河。天津市城市供水引入PPP模式投资运营，还引起了外国政府的兴趣，西班牙政府为其提供了470万美元贷款支持。几年来，该项目不仅满足了大港地区、经济技术开发区、空港物流加工区、临港工业区、中心渔港区近100万人口用水和生态环境改善，还大幅减轻了政府投入负担，提高了政府公共服务水平。 垃圾处理是公益性基础行业，具有一定的投资回报率，十分适合PPP模式开展。2010年6月，天津市静海县政府与天津紫兆环保产业投资有限公司共同出资3000万元，成立紫兆生活废弃物处理有限公司，县政府占49%股份，私人公司占51%股份，分两期建设6.3万平方米静海新城垃圾处理场，县政府授权项目公司特许经营30年。 记者走进紫兆生活废弃物处理车间，看到这里不仅没有垃圾洒落，连一点臭味都闻不到。车间负责人李晓伟说，这里采用了先进的SWR技术，垃圾封闭处理，生产零排放，而且全程都是电脑控制下的自动化运行。垃圾经多道工序分选后各自进入适宜的生产流程：金属、电池、玻璃等物品直接被分离回收；塑料制品经热熔后制成塑料颗粒，成为新的原料；布类、竹木类经相关处理后加入助燃剂。 李晓伟告诉记者：“目前我们日处理生活垃圾达到300吨，可基本实现静海新城及周边乡镇30多万居民的垃圾日产日清，经过这里4个小时的无害化处理后，废物变成有机肥，直接销往全国高效设施农业基地了。” 市财政局基建处处长刘文忠感慨道，引入市场机制，除了能吸引社会资本进入垃圾处理领域外，还有一大优点就是可以借此引入新的管理理念和治理技术,提高政府供给公共产品的能力和水平。 近几年，天津还将PPP模式引入到于家堡金融区能源站项目、候台风景区一号能源站项目、天津燃气管网项目和唐津高速（天津北段）项目，预计将取得良好的社会效益。目前，天津计划启动PPP的还有津宁高速、海水淡化、自行车租赁等7个项目，投资总额400多亿元。陈庆和表示：“天津有更多更广的基础设施需要PPP模式发挥作用，我们要增进社会各界对PPP模式的认可，解决项目实施中存在的问题，积极探索合理运行的有效途径。” 公私合营不一定“公私合盈” 记者在采访中了解到，在天津既有的5个PPP项目中，没有一项实现高回报，即使是盈利空间很大的燃气、供水、高速公路这样的能源和大交通项目。如2011年天津市燃气集团与华润集团各出资25亿元，成立津燃华润燃气有限公司，承接市区800万人口的天然气供给，特许经营30年，3年纯利润不到400万元。此外，两个PPP高速公路项目的年投资回报率也低于行业平均水平。 怎样看待公共基础设施建设中公私合营不一定“公私合盈”的现象？陈庆和表示，PPP项目是“双赢”的过程。基础设施项目引入社会资本，扩展了政府基本建设投融资渠道，减轻了财政支出压力，提高了政府投资项目的建设运营水平。私人投资政府项目“绩优股”，建设周期长，但可以获得稳定回报，实现资本经营持续增长。但是“双赢”不一定要追求“双盈”，PPP是不以高额盈利为目的，而是向社会提供优质公共服务的手段。在PPP模式中，政府不是退出管理，而是在做好政策法规顶层设计、探索“物有所值”评价体系、建立项目调价机制和完善监督考核制度等方面多下功夫，用政府“有形的手”和市场“无形的手”管控风险、调控价格，保障社会和民众普遍受益。 在推广PPP实践中，天津市先行先试，非禁即入，非禁即准，出台了一系列制度文件，鼓励各类投资主体投资本市收费公路及大型桥梁、铁路、机场、港口、轨道交通、热力、燃气、自来水、污水处理、垃圾处理等准公益性基础设施项目。 “让专业的人做专业的事，把政府的政策意图、社会目标和私人部门的运营效率、竞争压力结合起来，可以充分提高公共产品供给效率。”目前，正在以PPP模式建设的中石化加气项目，让中石化大地能源有限公司董事长许渝峰感触颇多：“政府放开经营领域，使像天津渤海大地科技有限公司这样的民营公司能够进入诸如能源电力、供水道路、医院学校等基础设施领域，拓宽了企业的发展空间。” 天津财经大学经济学院副教授张平认为，在推进新型城镇化和化解地方融资平台风险的背景下，PPP模式有助于解决三个方面问题：一是转变公共产品供给机制，由政府包办转为公私合作，缓解政府融资平台债务畸高的问题。二是引入市场竞争激励机制，由国有企业管理转为公私共同管理，解决公共产品供给效率低的问题。三是拓宽投融资领域，降低或取消民营资本进入门槛，解决私人资本进入难的问题。她建议天津市制定投融资体制改革总体规划及实施细则，制定管控风险、平抑价格、基础产出、周期运营规则。 天津市建设投资公司总经理刘春鑫提出，未来须拓宽各种融资方式，进行投融资体制改革。他建议，通过金融体制改革，建立多层次债券市场，并开放基金投资，将居民储蓄通过债券方式或基金方式融通到基础设施建设中来。 据了解，今年以来，天津市贯彻落实财政部工作部署，开展科学周密的前期论证，积极探索推广PPP模式，主动引导社会资本投入。市财政局按照“PPP关键是抓案例、抓实施”的要求成立专门工作组，深入调研、脚踏实地，总结经验教训，编制PPP模式行业目录，制定“公私合营”操作指南，建立项目储备库和信息发布平台，抓紧完善配套政策，进一步理顺PPP运行机制，预计未来能有更多的私人资本进入公共产品和公共服务供给领域。 |
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