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文章来源： 日期: 2014年04月30日 【字号：大 中 小】
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我针对大家讨论中提出的问题，简要地谈谈自己的一些基本认识。 谁代表政府？在公用事业中政府做什么？ 政府的基本职责是要运用好公共权利，同时政府本身要受监督，其决策权按照理论上说，在我国是人民代表大会通过法定程序授予的，来自人民的授权。但是在中国要比较令人满意地实际解决好这个问题，也还要经过很长阶段中制度建设的逐步推进。 回到当下的现实生活中来，如果说政府不是虚无缥缈的东西，是可以把握的权力机构，那么执行政府职责的政府部门和政府官员，他们则在一定场合就代表了政府。但是什么样的部门算作相关的主管部门，往往还有一些模糊地带。即使如此，公用事业的管理部门代表着政府这个原则性的说法，是成立的。 政府在公用事业里的角色，应该说需要有一个合理的、相对清晰的授权。我认为在公用事业管理方面，政府的职责定位应有三个大的原则： 首先，相关部门必须牵头做好规划，公用事业的职能必须落实在一个只有政府牵头才能做好的通盘规划里。 其次，在大的通盘的规划之下，政府在公共事业中要做什么？答案就是民间资本不愿意做的投资，政府要做。中国发展市场经济，实际上有这么一个权衡，只要是民间资本能做的事情，政府没有必要跟它争着做，这就有利润率的问题，后面再说。大的原则摆在这，怎么样可操作，还有许多值得探讨的机制。 第三，我国政府在公用事业管理、发展中，需要有其投资介入，这方面最基本的思路，是在提供公共设施的事项上，也追求又好又快的发展，服务于应积极贯彻的中国现代化后来居上的赶超战略，现阶段要努力在市场经济已经有所发展的基础上，吸引民间资本，形成中国特色的PPP（公私伙伴合作）模式的发展。这正是用以支持我们在现代化过程中，已经有自己的独特性、也越来越被人们信服的、后来居上的赶超。我们现在经济总量发展很快，已经是第三位，不太长的时间就有可能超过日本。我国公用事业、公共服务的改进，就是这个进程的组成部分，也是构成经济社会活力的一个因子。 如果从这个角度来说，政府应该做什么，不应该做什么，虽然还需要探索一些具体的界限，但是大的原则我觉得说起来应该是明白的。 公共物品的私人提供机制 如果我们放眼看世界，在公共物品的提供机制方面，私人部门、民间资本的参与这个事情实际上早已解决了。一个操作上的可行形式就是通过政府采购的方式。这时政府自己不用直接组织生产，通过政府采购，连美国国防上最尖端的导弹，都是由非官方的企业生产出来的，但是怎么保密，控制它的流程，可能也有挑战，但是总体而言，运行没有问题。BOT、TOT等方式，则可以归入越来越被人们所看重的PPP。 政府和私营部门合作的PPP，有几个要点，首先，它一定是双赢的，参加者都有自己的目标，都在这里可得到其实现。其次，风险一定是共担的，完全由公共部门承担或者是完全由非公共部门承担，这都不可能实现合作。所以一定会在融资、管理、运行里面发展新的机制，这个机制可以调动潜力，支撑超常规发展。 中国现在的PPP，我个人特别强调它不是简单的融资模式，它是新的管理模式。原来政府管得很吃力，效果不好，很多人不满意，PPP可能就面目一新，效率也出来了，责任心也到位，财政资金使用绩效也会提升，这是支撑赶超，也是在改进公共服务质量和提升人民福利。从这个角度来说，合理构建公共物品的私人提供机制，我觉得对于支撑现代化战略实际上是非常重要的。从理论上严格讲，PPP只适合准公共产品，但纯粹公共产品少而又少，现实生活中哪个是纯粹公共产品？所以在现实生活中很难找到私人部门不能介入的纯粹公共领域，社会治安听起来是，但是我们现在也有一些民众志愿者参与，在美国甚至监狱都可进行民间法人承包管理了。 我觉得如果从一个大的态度来说，我们承认有什么机制，还是一个理论解说，而现实生活中只要民间资本可以通过一个合理机制能够进入，我们就欢迎他进入。欢迎进来就有另外一个问题，即允许试验、探索、开拓，并在给企业什么样的好处这个要点上积极加以合理化。 关于公用事业中民间投资的平均利润率问题 我作为研究者，试从一个学术性的角度讨论这个问题：马克思说的平均利润率在现实社会当中，有没有一个稳定的具体形态？从来没有。马克思说的平均利润率是竞争当中的一种趋势，在某些行业相对容易实现，但一些新兴产业，则要等待它的“传统产业”：比如说IT行业，它的利润率水平和传统产业的利润率水平差得不是20%、50%，是差多少倍，一个企业一旦成功了上市后身价可能会翻几十倍甚至几百倍。现实生活中不可能出现真正平均的局面，但每一个具体的阶段上，都有多种竞争因素的一定的影响力，自然会形成长期来看的利润率趋同，但是又会有其他因素不断打破趋同的局面，让它高高低低往前走。打破它的动力就是利益追求。在公用事业领域里说到严格的平均利润率，实际上并没有什么意义。 实际上我觉得找不到一个可操作的量值来量化平均利润率。比如说台北的101大厦这个地标建筑物，和它周围的广场、公共设施，是一个打包的BOT，里面可以分包，（我印象里期限至少是七十年）。它的方案里，有什么可以证明，在这么长的运营期里，相对而言回报是稳定的情况下，投资收益可以按平均利润率回来呢？如概念上对公众交待是“非暴利性”的，那么这个参照物在哪？它在向公众交代的时候当然可以提平均利润率，实际上在操作中，政府方面也是既希望让民间资本进来，同时又愿意把民间资本利润率尽可能压低。而作为企业来说一个很重要的事项，当然是希望取得更高的回报。那怎么办呢？无非是通过一些因素来制约他，你不能漫天要价、有公众参与、有调整程序，这些都需要有法律规范来规定。但最终各方（妥协后）可接受的方案和实际的民间投资方的盈利，是“平均利润率”吗？很难说。 在不同区域之间，更无法判断平均利润率，你可以让学者去探索种种方法，实际上它只是一个模糊的区间。在这个区间里面，如果我作为民间企业经过一系列的程序获得了特许经营权，那个时候各个方面的因素不论稳定还是不稳定，我都会最大限度调动自己的潜力，使实际利润率尽可能高——只要方法正当，我认为应该允许企业尽可能这样去做。太拘泥于找到量化的平均利润率，不可操作，也没有太大的意义。但是这个过程，它可预测的盈利水平大概是多少，这又是一个不可回避的问题。我觉得这不应该成为一个困扰我们而导致止步不前的问题。特别值得强调的，其实是特许经营权的取得是要竞争的，尽可能要竞争，而且这应是公平的竞争。在竞争过程中，只要我们越来越依靠合理的程序和制度安排，就会抑制暴利，形成共赢而又有激励余地的状况。 使用者价格要首先满足企业不亏损，适当留有盈利空间 使用者付费的机制，显然是非常合理的。自来水如果使用者不收费，大家谁也不会顾忌，长流水的现象会越来越普遍。有了收费，他就尽可能节水。但是政府在自办的自来水这一公用事业里面规定的收费，目的倒不是盈利，就是通过使用者的付费使它在运营当中减少浪费。但引入民间投资主体后，却客观上必须考虑其盈利目的，否则人家为什么来投资？ 这时在付费水平上能不能做到不亏损，这是具有了完整的经济意义的。我觉得PPP运行中，合理的使用者价格需要满足投入主体不亏损，在这个基础上再有一点盈利空间，吸引民间资本的进入就有内生动机了，这样会带来的新的机制。竞争局面是决定其大体上价格水平合理的前提，而新机制进一步打开了，从中长期看实际总的运营成本就会更低。对公众来说，社会福利在这个过程当中是上升的，公共资源使用的绩效也是提高的。如果按照过去我们的理解，政府把这个事管起来，亲力亲为并管得越来越细就是管好了吗？实际情况证明政府包揽得越全面、管得越细，委托代理链拉得越长，每个环节的风险（含“道德风险”）和偏差合在一起之后，往往却是低效率的。（贾 康） |
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